从“有学上”到“上好学”：义务教育“两为主”政策的内涵、演进

城市化把人带进城，也把“孩子上学”这个最具体的公共问题推到台前。对很多家庭来说，能不能在流入地读上义务教育，不只是教育选择，更是生计安排、家庭团聚与未来预期的总和。正是在这样的背景下，义务教育领域的“两为主”政策被提出并逐步制度化。它既是一项教育政策，也是一种公共服务再分配的规则调整，背后折射的是国家如何在“人口流动”与“属地供给”之间重新划分责任边界、重建教育公平的制度路径。

所谓“两为主”，其核心表述是两句话：

以流入地政府管理为主，以全日制公办中小学为主

。第一句话解决“谁来管”的问题，明确流动人口随迁子女义务教育的治理责任不再主要压在流出地，而应由孩子实际生活、就学所在的流入地承担。

第二句话解决“在哪里读”的问题，强调随迁子女接受义务教育应优先进入公办学校体系，而不是长期依赖临时性、边缘化的替代渠道。把这两句话放在一起看，本质上就是把随迁子女从“借读者”“临时安置对象”转变为“公共服务体系内的当然成员”，让义务教育的公共性真正覆盖到人口流动带来的新群体。

从政策脉络看，“两为主”不是突然出现的口号，而是对上世纪末以来流动儿童教育困境的一次制度性回应。在早期阶段，流动儿童在流入地上学往往以“借读”为主要形式，户籍仍是“就近入学”的隐性门槛。随着流动人口规模持续扩大，单靠临时借读和零散安排无法承接不断增长的教育需求，国家在2001年首次明确提出“两为主”，随后又在2003年、2006年、2010年等多个政策节点反复强化这一方向，并逐步将随迁子女教育纳入地方教育发展规划与财政预算。进入2010年代后，政策重心继续下沉到更细的制度环节，例如收费政策的规范、学籍管理的衔接、升学通道的打通以及经费保障机制的完善，推动“两为主”从原则性表述走向可执行、可落地的治理安排。

就现实效果而言，“两为主”最直接的贡献，是在相当大范围内解决了随迁子女“有学上”的问题。越来越多的随迁子女进入公办学校就读，义务教育阶段的显性排斥明显下降，公共服务体系对流动人口家庭的吸纳能力逐步增强。换句话说，政策在“入学资格”层面完成了一次重要的制度纠偏：孩子在哪里生活，就应当在哪里享有义务教育这一基本公共服务，而不应因为户籍状态而被反复推回原籍。

但也正是在“有学上”基本解决之后，一个更尖锐、更现实的期待浮出水面，那就是“上好学”。“两为主”在制度上确立了接纳原则，却并不自动保证教育质量的均衡可得。很多地方在执行中仍面临几类结构性难题：

其一，责任更多落在流入地，现实却常出现“中央定方向、地方兜成本”的压力结构，流入地在校舍扩容、师资补充、教育质量提升上容易受财政与编制约束；

其二，公办学校的承载能力往往按户籍人口配置，当随迁子女规模快速上升时，学位紧张、班额偏大、资源被稀释的问题就会凸显；

其三，在“就近入学”原则下，随迁子女更容易集中进入城乡接合部或相对薄弱学校，结果是制度上“同城同权”，体验上却可能出现新的空间分层；其四，在教育过程层面，个别学校仍存在隐性隔离、分班差异、低期待等现象，这些做法即使不以“拒绝入学”的形式出现，也会在更隐蔽的层面影响随迁子女的成长与融入。

因此，理解“两为主”的深层意义，不能只停留在“接收比例提高”这一结果指标上，更要看到它背后的公平逻辑正在发生扩展：从最初强调“机会公平”，逐步走向对“过程公平”与“结果公平”的关注。也就是说，政策要回答的不只是“能不能进校门”，还要回答“能不能进好校门、能不能在校内得到平等对待、能不能通过教育获得向上发展的真实机会”。

当教育成为决定社会流动的重要机制时，随迁子女的教育质量问题，事实上就是城市融合质量、阶层流动通道与公共服务均等化水平的综合体现。

面向下一阶段，“两为主”的深化，关键不在于否定原有原则，而在于让原则拥有更坚实的制度支撑和更可感的质量结果。实践中可着力的方向大致包括：以更精确的学籍与人口数据支撑资源配置，推动经费保障机制更顺畅地覆盖随迁子女；理顺中央、流入地与流出地之间的成本分担关系，减少流入地“接纳越多、压力越大”的逆向激励；持续扩大并优化公办学位供给，通过集团化办学、教师轮岗、优质资源共享等方式，缩小校际差距；同时在学校治理层面强化过程公平，减少隐性隔离，提升教师对多元学生群体的公平教育能力，让“同校同班同质”的体验真正落地。

归根到底，“两为主”是一套关于公共责任的制度回答：当人口流动成为常态，义务教育的公共性就必须突破户籍边界，以更贴近人的实际生活轨迹来配置资源与确定责任。

它在历史上解决了“有没有资格读书”的问题，而在今天更需要回应“能不能读得好”的追问。只有当随迁子女不仅“进得来”，也“学得好”“融得进”“走得远”，两为主政策才算完成从制度接纳到质量公平的真正跃迁。